La Commission européenne a annoncé à la mi-juillet son nouveau cadre financier pluriannuel, qui déterminera notamment les montants consacrés à la Politique agricole commune (PAC) post 2027. La proposition d’une refonte du financement de l’agriculture européenne suscite des interrogations au sein du monde agricole, dans un contexte où les réformes successives de la PAC entraînent une multiplication des objectifs à atteindre.

Un objectif initial qui se dilue au fil des réformes 

En 1962, l’Europe crée la PAC dans le but de développer sa productivité et de garantir sa sécurité alimentaire. De nombreux outils sont alors mis en place, notamment dans la filière céréalière, pour atteindre cet objectif : prix minimums, stockage public, droits de douane, soutien aux avancées scientifiques… En moins de 20 ans, la production de blé double dans les États membres.  

La réforme de 1992 marque un premier tournant. Pour s’aligner sur les règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), l’Europe tend vers une plus grande libéralisation de son commerce agricole. Au cours des réformes suivantes, les soutiens par les prix et les instruments de régulation des marchés sont démantelés au profit de soutiens au revenu et d’aides directes. 

Par ailleurs, la PAC valorise désormais d’autres fonctions de l’agriculture que la production. C’est dans ce contexte que le « second pilier » est créé. Depuis 1999, la PAC est en effet organisée autour de deux piliers : 

Le premier, qui regroupe les interventions de marché et les aides directes aux agriculteurs, qu’elles soient « couplées » (liées à la production) ou « découplées » (liées à la superficie de l’exploitation, peu importe la production effective). Au fil des réformes, les aides découplées progressent au détriment des aides couplées;

Le second pilier, orienté vers les autres fonctions de l’agriculture, telles que l’environnement et le développement rural.  

Un virage vers l’environnement, amplifié lors de la dernière réforme 

L’accent est mis sur l’environnement en 2013 avec la mise en place de « paiements verts » qui conditionnent certaines aides au respect de pratiques bénéfiques pour l’environnement et le climat. La dernière réforme de 2023 s’inscrit dans cette tendance de fond. Le second pilier est consolidé et la conditionnalité environnementale est renforcée. 

En effet, toutes les politiques sectorielles européennes doivent désormais concourir aux objectifs du « Pacte vert », qui vise la neutralité carbone de l’Union européenne d’ici 2050. Les déclinaisons agricoles de cette politique, « Farm to fork », prévoient par exemple une réduction de 20 % des engrais chimiques et le passage à 25 % de superficies biologiques. Selon plusieurs études (COCERAL et Université de Wageningen), la mise en place de cette politique pourrait se traduire par un recul d’environ 15 % de la production européenne céréalière d’ici 2030, entraînant une baisse des exportations et un accroissement des importations.

Si ces évolutions répondent aux impératifs sociétaux et environnementaux, elles inquiètent le monde agricole européen. Les objectifs assignés à l’agriculture se multiplient (environnement, souveraineté alimentaire, libéralisation du commerce agricole, etc.) dans un contexte budgétaire quant à lui restreint. En effet, si l’agriculture européenne reste la plus soutenue au monde, le poids de la PAC dans le produit intérieur brut (PIB) européen est en baisse. Selon l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), la part du soutien au producteur dans le revenu agricole brut européen est passée de 36 % en 1999 à 17 % en 2023.